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1.1
Reforma integral de la legislación en radiodifusión
a)
Descripción
El
marco regulatorio de la radio y TV está basado en dos textos principales:
la Ley N°14670 y el Reglamento N° 734/78, ambos redactados en la
dictadura y ratificados (con modificaciones) en 1985 y 1986.
Hay
varias razones para pensar que en la agenda del nuevo gobierno estará la
necesidad de una Reforma Integral de la Ley de Radiodifusión, en el marco
de políticas públicas en esa materia. Entre ellas, la comprensión por
parte del Dr. Tabaré Vázquez y su fuerza política de que la
Democratización de las Comunicaciones es uno de los ejes imprescindibles
para el Uruguay Democrático: “el gobierno progresista defenderá y
estimulará la democratización de los medios de comunicación, tanto públicos
como privados”, afirmó en una de sus presentaciones programáticas
antes de las elecciones1.
Las
recomendaciones de la propia Unidad Temática de Medios de Comunicación
del Encuentro Progresista – Frente Amplio van en el mismo sentido,
cuando afirma que el objetivo general del programa del nuevo gobierno
debiera ser la “Democratización
de la comunicación; (como) ejercicio efectivo del derecho a la comunicación
en un marco de construcción de ciudadanía”
2.
Desde
su aprobación inicial, la legislación en radiodifusión ha recibido
agregados, complementos y modificaciones que han construido una normativa
dispersa y desordenada en la materia. Un reordenamiento y una simplificación
de la legislación surge como necesidad evidente.
Los
cuestionamientos al marco regulatorio vigente están centrados
especialmente en la abierta discrecionalidad que permite a los gobiernos
de turno para la entrega de adjudicaciones de frecuencias radioeléctricas.
Otra
razón es la superación práctica de algunas estimaciones previstas en la
legislación, como es el caso de los límites a la concentración de la
propiedad. La permisividad de varios gobiernos, la ausencia de controles
efectivos o las estrategias de los operadores comerciales para evadir las
disposiciones legales exigen una adecuación de la normativa, entre otras
medidas. De hecho, la concentración de propiedad se complementa
actualmente con una profunda centralización de contenidos (de Montevideo
al Interior, por ejemplo) como estrategia de control y homogeneización de
la agenda de informaciones y de construcción de sentidos, en especial en
la TV abierta y por cable. No hay previsiones legales actualmente para
enfrentar a esta realidad.
También
surgen reclamos referidos a la regulación de algunos contenidos de los
medios, como el caso de la violencia en las pantallas, los excesos del
tiempo publicitario, la protección a la infancia y a la diversidad o la
cuota de pantalla para producciones nacionales y locales.
Reflexiones
y cuestionamientos sobre quiénes definen las políticas de comunicación
y quiénes otorgan las frecuencias, y la participación de la Sociedad
Civil en la elaboración, definición e implementación en estos temas,
han sido otros tantos motivos para plantear la revisión y reforma de la
legislación en materia de radiodifusión.
Nada
parece ser más fuerte para dibujar el panorama que tiene por delante el
nuevo gobierno que la ausencia de debate público sobre estos temas. Ningún
asunto de tanta importancia (ni siquiera el difícil asunto de las desapariciones
durante la dictadura militar) han estado tan ausentes y
acallados como éste.
Nadie
podría sostener por mucho tiempo que los medios de comunicación en este
mundo no son de una importancia trascendental. Más allá de su carácter
empresarial, su papel en la formación de opinión pública, en el
reforzamiento o debilitamiento de identidades y valores y, en definitiva,
su papel fundamental en la construcción del tipo de democracia que
queremos está fuera de toda duda.
No
obstante, no hay discusión o análisis más allá de algunas reacciones
coyunturales, y en general existe muy poca producción de conocimiento o
elaboración de políticas sobre el tema. Demasiados intereses están y
han estado en juego, condicionando mutuamente la relación entre política/políticos
y los medios/ sus dueños.
Enfrentar
esta situación es uno de los desafíos más grandes que tiene por delante
el gobierno de Vázquez, y la discusión más amplia y abierta, en
consulta con todos los sectores y a nivel nacional de una Ley de
Radiodifusión democrática, la principal llave para iniciar el camino
hacia la Democratización de las Comunicaciones.
La
Unidad Temática de Medios ha señalado varios nudos problemáticos que
deberían ser tomados en cuenta en una nueva política de comunicación y
su correlato en la legislación de radio y TV respectiva. Entre otros se
señalan:
|
La
debilidad del Estado en la inexistencia de una normativa sistemática
en relación a los medios. Existen normas de diversas épocas
–algunas de las más importantes originadas durante la dictadura
militar- con vacíos e incoherencias. Pero incluso muchas de estas
normas han tenido un cumplimiento muy relativo, como las referidas
a la concesión precaria de las frecuencias de radio y televisión
o la duración de las tandas publicitarias. Es de destacar, sin
embargo, que algunos decretos recientes, como el de la creación
de la URSEC, muestran una voluntad de modernización y
sistematización de los aspectos referidos a esta temática.
El
sector privado televisivo tiene una amplia cobertura y está
caracterizado por la centralización de la producción y la
concentración de la propiedad, reforzada por la irregular
adjudicación del paquete del cable. La centralización de la
producción se traduce en una falta de diversidad en la oferta de
los medios locales en cuanto al contenido de la programación y la
agenda informativa. Tres grupos económicos controlan gran parte
de la televisión abierta y para abonados y se ramifican tanto
hacia el sector radio como el de prensa escrita. Aunque compiten
entre sí están asociados en áreas estratégicas (cable, red del
interior). A pesar de este fuerte poder económico el sector
privado se caracteriza también por sus bajos niveles de inversión
en producción nacional -en especial en lo que refiere a los géneros
de ficción- y una oferta poco diversificada y con problemas de
calidad, no tanto en lo técnico sino en los contenidos, poco
atentos a la diversidad cultural, recurriendo abundantemente a los
“enlatados” de origen externo. El sector radio, más
diversificado en este sentido, tiene una oferta muy despareja y
enfrenta actualmente dificultades de sostenimiento. La prensa
escrita se ha visto fuertemente debilitada en las últimas décadas
con la reducción de las ventas y el público lector.
Hay
también un incipiente sector comunitario, especialmente en radio,
que podría constituir una alternativa interesante, pero que ha
sido perseguido aplicando – en este caso sí- los aspectos más
negativos de la legislación existente. Aunque en el último período
ha existido una mayor voluntad de diálogo desde el gobierno en
este tema, las propuestas conocidas hasta el momento no
parecen resolverlo adecuadamente. Las gremiales empresariales se
muestran especialmente reacias a una mayor apertura del espectro
radioeléctrico. No existen, como en otros lugares del mundo y de
América Latina, medios de comunicación en manos de la sociedad
civil, instituciones educativas, gremiales, etc. |
Otro
aporte al respecto del abordaje de este tema aparece en el trabajo “Políticas
Públicas de Comunicación: El ausente imprescindible” 3 :
|
El
problema en Uruguay está determinado más por una práctica político-administrativa
que por una ley que, explícitamente, discrimine o excluya.
Existen condicionamientos expresos a nivel de la reglamentación
(plazos de concesión, permiso para transferencias, etc), como
también por lo que omiten y por permitir una excesiva
discrecionalidad que ha devenido en abusiva y discriminatoria. De
todas maneras, cierto es que habrá que abordar la creación de
una nueva ley, y un reglamento acorde.
Aquí
se plantea la disyuntiva de definir leyes específicas y
ampliamente detalladas sobre todos los aspectos en cuestión o
unas pocas leyes generales o leyes “marco” y una reglamentación
específica y coherente con su espíritu. (...)
Los
principios básicos del marco regulatorio a reconstruir tendrán
que estar reflejados en las leyes y reglamentos del sistema,
recogiendo las características expresadas en el punto anterior
(reconocimiento de tres modelos, garantizar acceso en igualdad de
oportunidades, etc).
La
normativa debería ser coherente con los siguientes postulados:
*Limitación a la discrecionalidad estatal (y en especial
gubernamental)4
*Utilización de concursos abiertos y públicos para las
adjudicaciones
*Marco regulatorio coherente y articulado
*Transparencia y previsibilidad en los procedimientos |
b) Antecedentes
El
antecedente más cercano está en 1998, cuando la bancada de senadores del
Frente Amplio5
presentó un proyecto de Ley de Medios Audiovisuales de Telecomunicación.
El
anteproyecto fue redactado inicialmente por el entonces senador Helios
Sarthou luego de consultas con expertos y es uno de los intentos más
sistemáticos y serios de plantear una reforma integral de la legislación
en radio y TV.
|
Comisión
de Educación y Cultura - Cámara de Senadores
Carpeta
N°1058 de junio de 1998
Se
declara que el espectro radioeléctrico es patrimonio de la humanidad. Se
crea la Comisión Nacional de Medios Audiovisuales de Telecomunicaciones y
se fijan sus cometidos
|
c)
Propuestas
Varias
medidas de gobierno han sido planteadas por la Unidad Temática de Medios
en relación a este tema6.
La primera de ellas es tomar iniciativa política desde el gobierno y el
Parlamento para poner la Ley de Radiodifusión en debate, iniciando una
discusión al más alto nivel y con amplia participación ciudadana, de
manera de contar con una nueva Ley hacia fines del 2005, a más tardar.
Las
actividades podrían incluir un convenio marco con la Universidad de la
República para estudios multidisciplinarios y elaboración de propuestas,
y el desarrollo de una serie de Seminarios y Talleres con participación
de todos los sectores políticos y sociales, así como expertos
internacionales. Se debería prever su realización por regiones y
departamentos de todo el país.
Sin
perjuicio de ello, se podría continuar un esfuerzo iniciado por la URSEC
en 2003 para seguir reordenando los reglamentos y otras normas existentes
en materia de radiodifusión mediante la creación de una comisión en la
órbita de URSEC que elabore recomendaciones para ser consideradas por el
Poder Ejecutivo.
Qué
ley
Respecto
a los contenidos a impulsar, un nuevo marco regulatorio debería contar
con una definición previa de qué Sistema y Modelos de radiodifusión
debemos tener en Uruguay. Según expresábamos en la obra citada7:
|
En
Uruguay existe, de hecho, un sistema de radiodifusión de base
comercial con un papel subsidiario de los medios estatales8,
a diferencia del sistema europeo, donde se ha establecido un
modelo con fuerte presencia de una diversidad de medios de
servicios públicos (monopólicos hasta hace poco más de 30 años).
A
lo largo de su historia, los medios de comunicación comercial han
hecho importantes aportes en la construcción de la identidad
nacional, y al desarrollo de las comunicaciones, tanto desde el
punto de vista técnico como cultural. Sin embargo, muchas veces
han sido obstáculos al desarrollo de formas alternativas de
comunicación.
En
nuestro país no ha existido a nivel oficial ni hay antecedentes
prácticos sobre la necesidad y el derecho de medios gestionados
por actores de la Sociedad Civil o instituciones educativas y eso
se ha reflejado en la actual asignación de frecuencias y en el
marco regulatorio vigente. El uso de los medios de radiodifusión
es visto fundamentalmente como de “explotación comercial”.
Incluso la existencia de medios de propiedad estatal, se ha
reducido únicamente a medios vinculados al Estado central y de
carácter oficial y/o residual en relación al resto del mapa
comunicacional.
En
Europa, Estados Unidos y Canadá, es aceptada (con algunas
diferencias) la existencia de un sistema que comprende tres
modelos de comunicación: “la estatal o pública, la privada
comercial y la privada comunitaria, las cuales, a través de su
programación brindan un servicio esencial para mantener y
aumentar la identidad nacional y la soberanía cultural”
9.
Para
los participantes del Grupo de Trabajo SocInfo10,
Uruguay debiera optar por un sistema equilibrado como los
anteriores, con espacio y estímulo para los tres tipos de medios
de radiodifusión, tomados como servicios y “lógicas”
complementarias entre sí.
Aspectos
claves del Sistema -
Un nuevo Sistema de Radiodifusión en Uruguay deberían estar
definido tomando en cuenta las siguientes características:
-
POLÍTICAS
PÚBLICAS: Existencia de políticas públicas elaboradas con
la más amplia participación ciudadana y de todos los actores
involucrados (Sociedad Civil, periodistas, empresarios,
investigadores y sistema político) y definidas con una lógica
de diseño integral y consistencia técnica. Eliminar la
publicidad oficial como otro de los instrumentos de
clientelismo político, utilizándola con la máxima
transparencia y con criterios profesionales.
-
PLURALIDAD DE MEDIOS: Marco de libre competencia con
reconocimiento y estímulo para una pluralidad de medios que
asegure la diversidad cultural y el pleno ejercicio del
derecho a la información y comunicación, incluyendo la
posibilidad de que la sociedad civil tenga directa participación
en la gestión de los mismos y suprimiendo la práctica de
entrega de frecuencias como parte del clientelismo político.
-
TRANSPARENCIA EN LA INFORMACIÓN: El acceso a la información pública,
del Estado – con excepción de aquella declarada
expresamente como reservada por razones de interés nacional
– y tal como sucede en las democracias más avanzadas, debe
ser transparente y abierta.
-
CONCENTRACIÓN
DE MEDIOS: Establecimiento de una política y legislación
contra los monopolios u oligopolios en la propiedad y control
de los medios de comunicación “por cuanto conspiran
contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad
que asegura el pleno ejercicio del derecho a la información
de los ciudadanos”11.
-
PRODUCCIÓN
NACIONAL Y REGIONAL: Refirmando el concepto universal
de la cultura promover la transmisión de contenidos de
producción nacional (o con participación nacional) y
regional (MERCOSUR, Latinoamérica)12.
-
CAPITAL
EXTRANJERO: Medios usufructuados y controlados por ciudadanos
y capitales uruguayos. Se permite el capital extranjero bajo
ciertas condiciones y con determinados topes, condicionado a
la existencia de acuerdos regionales recíprocos con medidas
de protección que consideren las diferencias de escala.
-
DERECHO
A LA INFORMACIÓN Y LIBERTAD DE PRENSA: Se garantiza la máxima
vigencia de la libertad de prensa y expresión y el derecho de
los ciudadanos a la información.
-
PROFESIONALIZACIÓN:
La pluralidad y la transparencia en la información tiene un
fuerte apoyo en el respeto y la capacitación permanente de
los profesionales de la información y en la promoción de la
calidad de los medios y los servicios.
-
ADJUDICACIONES:
Mecanismos de adjudicación claros y transparentes, que
garanticen igualdad de oportunidades para el acceso a las
frecuencias radioeléctricas, eliminando la practica de
clientelismo político en la adjudicación de frecuencias.
|
Como
marco general para la revisión de la legislación en radio y TV sería
importante asumir las propuestas programáticas de la citada Unidad Temática,
que ordena las estrategias a implementar en tres ejes centrales y cinco
políticas sectoriales.
|
Fortalecimiento
del sector público. Medios manejados con independencia técnica y
criterios de calidad, que sirvan de referente y estímulo a todo
el sistema. Descentralización y desarrollo de medios públicos
locales. Políticas de comunicación pública transparentes y
eficientes. Adecuación de la normativa en función de los estándares
internacionales (ley de prensa, libertad de expresión, acceso a
frecuencias, acceso a información pública, diversidad cultural,
etc.). Definición clara y cumplimiento efectivo de las
competencias de los organismos de regulación y estímulo. Discusión
de las políticas de comunicación en conexión con las políticas
educativas y culturales. Búsqueda de nuevas formas de
articulación entre lo estatal, lo privado y la sociedad civil.
Definición de una política de estado en relación al sector
audiovisual.
En
el sector privado promover una efectiva libre competencia,
desfavoreciendo la formación de oligopolios y monopolios. En este
sentido, y para garantizar además la calidad del servicio,
aplicar con firmeza la normativa ya existente y actualizar la que
corresponda. Asimismo, garantizar una mayor igualdad de
oportunidades en el acceso al manejo de medios de comunicación.
Estimular programación de calidad y la presencia en los medios de
la producción nacional e independiente. Revisar las trabas
legales y prácticas administrativas que impiden el libre
ejercicio de la libertad de prensa y la libertad de expresión.
Para ello se promoverán espacios de diálogo que permitan actuar
con los mayores consensos posibles en el tema, estimulando además
formas de autorregulación del propio sector.
Promoción
de una mayor participación de la sociedad civil en la definición
de las políticas públicas de comunicación. Fuerte estímulo al
desarrollo de la producción nacional e independiente y al
desarrollo de un sector educativo, social y comunitario. Promoción
de la educación para el consumo crítico de los medios y de la
formación de comunicadores con sentido crítico y ciudadano.
Promoción de los movimientos ciudadanos en torno al derecho a la
comunicación y del debate público sobre el tema. |
d)
Recursos
-
Declaración
de los Relatores de Libertad de Expresión de OEA, ONU y OSCE
-
Acceso
a las ondas / Principios sobre la normativa de libertad de expresión
y la regulación de la difusión de radio y televisión – Artículo
19, Reino Unido
-
Proyecto
de Ley de Radio y Televisión – Veeduría Ciudadana de la Comunicación
Social, Perú
-
Iniciativa
Ciudadana: 21 puntos por una ley de radiodifusión para la Democracia,
Argentina
-
Proyecto
de Ley Federal de Radio y TV, México
-
Broadcasting
Act y Radio Regulations, Canadá
-
Ley
de Radio y Televisión Nº28.278, Perú
............................................................
NOTAS
AL PIE
1
Ponencia del Dr. Tabaré
Vázquez en «El
Uruguay Democrático», Montevideo, 20 de Setiembre de 2004
2
Hacia una Política Nacional
de Medios de Comunicación, Unidad Temática
de Medios de Comunicación, Comisión Integrada de Programa, octubre 2003
3
Gustavo Gómez, documento elaborado tomando en cuenta las discusiones y
aportes realizados en el marco de los talleres del Grupo de Trabajo sobre
Sociedad de la Información (GTSocInfo) desarrollados en la segunda parte
del 2003 como parte de un convenio entre la Fundación Friedrich Ebert en
Uruguay (FESUR), el Encuentro Progresista-Frente Amplio y el Nuevo
Espacio, 2003
4
Hay propuestas sin discutir aún sobre la participación del Poder
Judicial de alguna forma en el control del otorgamiento de las concesiones
5
Marina Arismendi, Alberto Cid, Alberto Couriel, Susana Dalmás, Reinaldo
Gargano, José Korzeniak, Helios Sarthou y Albérico Segovia
6
Propuesta de medidas
de gobierno e iniciativas políticas, Unidad
Temática de Medios de Comunicación, Comisión Integrada de Programa,
mayo 2004
7
Políticas Públicas
de Comunicación: El ausente imprescindible,
Gustavo Gómez, 2003
8
ANDEBU en Comisión de Medios de Comunicación del Senado, 2003
9
Broadcasting Act, Canadá, 1991
10
Fue coordinado por el senador Rodolfo Nin Novoa y la diputada Margarita
Percovich. Salvo cuando se hace mención expresa a acuerdos logrados en el
GTSocInfo, las afirmaciones y propuestas son de entera responsabilidad
personal de quien firma el documento y no comprometen necesariamente ni a
las instituciones conveniantes ni a los integrantes del grupo.
Participaron (al menos en uno de los talleres realizados): los
senadores Rodolfo Nin Novoa, Alberto Couriel, Rafael Michelini y Reinaldo
Gargano; la diputada Margarita Percovich y los diputados Brum Canet,
Victor Rossi, Martín Ponce de León y Juan José Domínguez; Roberto
Bissio, Mario Bergara, Esteban Valenti, Gonzalo Carámbula, José Pedro Díaz,
Mauricio de los Santos, Miguel Brechner, Peter Coates, Gabriel Kaplún,
Alicia Dogliotti, María Inés de Torres, Julio González, Oscar Perdigón,
Carlos García Rubio, Luis Stolovich, Alvaro Portillo, Gustavo Scaron,
Marcelo Pereira, Gonzalo Nin, Alberto Castelar, Alvaro Padrón, Mario
Vila, Sylvia Besio y Gustavo Gómez. Delegaciones de la Asociación de la
Prensa del Uruguay (APU) y del Sindicato de las Telecomunicaciones (SUTEL)
fueron invitados a presentar sus propuestas
11
Declaración de Principios de Libertad de Expresión, Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, OEA. Octubre de 2000
12
En las deliberaciones del Grupo de Trabajo, quedó abierta una discusión
sobre si además de “promover”, habría que definir que sea
“obligatorio” contar con determinados porcentajes de contenido
nacional y/o regional. En mi opinión, y de acuerdo a la amplia
experiencia recogida en otros países, esto no solo es posible sino
necesario. Las limitaciones a la publicidad (tiempos, características,
etc) ya están recogidos en la actual legislación uruguaya pero en
general no se cumplen ni se controlan
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NOTICIAS
ANEXOS
1.1a
Ley
Radiodifusión
N° 14.670
1.1b
Reglamento de Radiodifusión N° 734/78
1.1c
Proyecto
de Ley de Medios Audiovisuales de Telecomunicaciones presentado por el Frente Amplio
1.1d
Acceso
a las ondas; Principios sobre la normativa de libertad de expresión y la
regulación de la difusión de radio y televisión
1.1e
Proyecto
de ley de radio y televisión – Veeduría Ciudadana de la Comunicación
Social, Perú
1.1f
Iniciativa
Ciudadana: 21 puntos por una ley de radiodifusión para la Democracia
1.1g
Proyecto
de Ley Federal de radio y TV en discusión en el Senado de México
1.1h
Ley de Radiodifusión de Canadá
1.1i
Ley de Radio y Televisión de Perú
1.1j
Reglamento de Radiodifusión de Canadá
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