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1.2 Adjudicación de frecuencias a)
Descripción Es
considerado el tema clave por la mayoría de los actores consultados y
piedra angular del nuevo sistema y marco regulatorio a introducir en el
Uruguay progresista1 . La
discrecionalidad vigente ha permitido que se utilice esta potestad del
Estado en función de políticas de amiguismo, pago de favores y búsqueda
de influencia en los medios electrónicos por parte de los partidos
gobernantes. Esta
posibilidad está basada en la inexistencia de mecanismos claros y
transparentes para el otorgamiento de frecuencias. El llamado a
interesados vigente en el país permite al gobierno (y por tanto al
partido político de turno) entregar este recurso finito que es el
espectro radioeléctrico, a amigos y políticos afines, en la medida que
no existen concursos u otros procedimientos que aseguren igualdad de
oportunidades para todos los ciudadanos. Según
lo establecido en la normativa, de conseguir el cumplimiento de los
requisitos mínimos, es el Poder Ejecutivo quien decide por sí y ante sí
a quienes otorgarlas. El único condicionamiento que tiene es dar
fundamento de la decisión, lo cual a todas luces ha resultado
insuficiente. La
discrecionalidad, elemento común a todo Estado, se ha convertido en
sistemática discriminación si uno mira los resultados de la aplicación
de la normativa. Salvo el gobierno de Jorge Batlle2 ,
los anteriores gobiernos (incluida la dictadura) tuvieron la política de
entregar frecuencias meses antes de dejar su gobierno3 . De
esta constatación surgió un proyecto de ley del diputado Brum Canet para
impedir que en el último año de gestión se otorgaran permisos. La
iniciativa, si bien contó con amplio respaldo, nunca fue considerada. Concentración y diversidad Aunque
se aduce que existen muchos medios de comunicación en Uruguay en relación
a la población y no se necesitarían más, en realidad todo parece
indicar lo contrario. Las
principales consecuencias de estas políticas facilitadas por este marco
regulatorio discrecional es la existencia de oligopolios-monopolios y la
carencias en el respecto y promoción de la diversidad existente en el país. En
el primer caso, al sentido común se le suman datos productos de
investigaciones que lo confirman. Según Ec. Luis Stolovich: “tres
grupos económicos –fuertemente asociados entre sí, aunque también con
contradicciones- controlan los resortes centrales del sistema nacional de
medios. Constituyen importantes acumulaciones de capital y la fuente
principal de difusión de contenidos simbólicos dentro del país. A su
vez, a escala local, sobre todo en las capitales departamentales existen
concentraciones locales de los principales medios en manos de los mismos
propietarios y/o controladores” 4 . También
una investigación sobre la concentración de medios en América Latina
encargada por Instituto Prensa y Sociedad de Perú afirma en sus
conclusiones que Uruguay se ubica entre los países con más altos grados
de concentración de la región5 . Respecto
a la diversidad, el mapa comunicacional uruguayo también es deficitario.
A pesar que la Ley de Prensa6
reconoce el derecho a todos los habitantes de la República a fundar
medios de comunicación, ninguna organización de la sociedad civil cuenta
con medios propios. Ni
comisiones barriales, ni grupos culturales, étnicos o de género, ni
agremiaciones de ningún tipo cuentan con radio o TV propia. A diferencia
de lo que pasa en todo el mundo, ninguna de nuestras Universidades (sea
privada o estatal) ha podido acceder a una frecuencia a pesar de haberlo
solicitado, ni tan siquiera como espacio cultural y complementario de la
formación de sus estudiantes. Por
la vía de los hechos se ha impuesto un solo modelo, el comercial, acompañado
de un sector subsidiario, el estatal. Nos hemos acostumbrado a ello, pero
basta ver a nuestros vecinos para evidenciar el atraso que tiene nuestro
país en la materia. Incluso en el sector público ya que tampoco hay
experiencias de radios o TV municipales, ni radios en escuelas o liceos. No hay lugar Con
motivos de la crisis del sector, los empresarios asociados en ANDEBU
impulsaron la creación de una Comisión sobre Medios de Comunicación en
el Senado. Uno de sus principales planteos exigió que no entraran más
operadores en la radiodifusión. Muchos
de ellos beneficiados por los otorgamientos antes mencionados, ahora se
oponen contra las propias leyes del mercado y de la libre competencia que
siempre han defendido. Una defensa de posición de mercado inaceptable
para cualquier otra área de nuestra economía, menos aún tratándose del
impedimento a que entidades de la Sociedad Civil e incluso estatales
puedan acceder a las frecuencias. El
mismo razonamiento llevó a la autorización de tres TV cable en
Montevideo en manos de los mismos grupos de la TV abierta: “el
mercado no da para más”. Según
un informe jurídico realizado en la Universidad de la República firmado,
entre otros, por los abogados constitucionalistas Dres. Horacio Cassinelli
Muñoz y Alberto Pérez Pérez7
Otro
pretexto usado hace tiempo es la saturación del espectro radioeléctrico.
Luego que Ernesto Dehl Sosa, exdirector de la DNC afirmara en el
Parlamento que no otorgaban autorizaciones a radios comunitaras porque “hoy
no tendríamos espectro para la adjudicación correspondiente” se
realizaron dos nuevos llamados a interesados para proveer un total de 73
nuevas frecuencias en FM, algunas de ellas en el área metropolitana, la
zona con más concentración de emisoras8 . Según
la Facultad de Ingeniería de la Universidad de la República y la propia
URSEC, no existen dificultades en nuestro país salvo en Montevideo y el
Area Metropolitana, y podrían ser razonablemente solucionadas en la banda
de FM con cambios en la normativa técnica. En el caso de TV cable, las
dificultades técnicas para la existencia de más operadores son
inexistentes9 . Hereditarias y eternas Para
los Tratados de la Unión Internacional de telecomunicaciones (UIT) de los
cuales Uruguay es signatario, reconocen al espectro radioeléctrico como
un patrimonio de la humanidad. Es decir, ese espacio por donde viajan las
ondas electromagnéticas, es patrimonio de todos nosotros. Ni
el Estado ni los operadores son sus dueños. Al Estado le corresponde
solamente administrar un paquete de ellas dentro de su territorio y sus
operadores son usuarios de un recurso natural finito. La
UIT afirma que «teniendo en cuenta la Declaración de Derechos Humanos
de 1948, la Conferencia de Plenipotenciarios de la Unión Internacional de
las Telecomunicaciones, consciente de los nobles principios de la libre
difusión de la información y que el derecho a la comunicación es un
derecho básico de la comunidad RECOMIENDA: a los estados parte que
faciliten la libre difusión de información por los servicios de
telecomunicaciones”10 . Por ello la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA ha dicho que “las asignaciones de radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos” 11 . Se
trata de un recurso finito al cual no podemos acceder todos y todas. Por
eso es tan importante considerar cómo se otorgan, cuáles son las
oportunidades para hacerlo y qué se hace con ellas. Ya sabemos que esto no ha sido así en Uruguay, pero es peor la situación cuando además se ha permitido que se concentren en pocas manos y se otorguen por toda la vida, o en forma hereditaria o se vendan y se arrienden como una renta para quienes han tenido el privilegio de ser sus titulares. Aunque el espíritu de la legislación vigente era limitar estos aspectos, vía autorizaciones las radios y televisoras han terminado siendo eternas, hereditarias y vendibles como cualquier otras propiedad12 . Muchas veces sus titulares formales no son los que gestionan la emisora (caso de radios o TVs que se sabe que son controlados por extranjeros, algo prohibido por la ley) o las han vendido o arrendado no bien los plazos se los permiten, demostrando que fueron solicitadas y otorgadas no para ser vehículo de la libertad de expresión sino como rentas que obtendrán en adelante gracias a favores de las autoridades que le otorgaron el permiso. b)
Antecedentes Algunos
de los principos del nuevo marco regulatorio tienen un punto de comienzo
en el Reglamento de Administración y Control del Espectro Radioeléctrico13 ,
en especial: “Promover el uso del espectro radioeléctrico como
factor de desarrollo económico y social” y “Propiciar el
acceso equitativo a los recursos radioeléctricos, mediante procedimientos
abiertos, transparentes y no discriminatorios”14 . Aspectos como la solicitud a demanda o la posibilidad de consultas públicas para la adjudicación de frecuencias son elementos positivos. Lamentablemente, y seguro que por razones que ya expusimos, aunque es notorio que la radio y la televisión utilizan el espectro radioeléctrico, están excluidas del decreto a texto expreso. Respecto
al acceso en igualdad de oportunidades, también ha habido declaraciones
del Dr. Tabaré Vázquez al respecto. Además de asegurar la reserva de
espectro para radios comunitarias, ha incluido estos aspectos en el marco
de la política cultural del nuevo gobierno: corresponde
una mirada cultural que atraviese el papel de los medios de comunicación
en la sociedad. Son éstos espacios públicos, aunque sean gestionados por
privados, y como tales, son determinantes para las aspiraciones de la
diversidad cultural y la igualdad de oportunidades en el desarrollo
cultural.
Respecto
al problema técnico (actual situación y cambio de normativa) ha habido
interesantes antecedentes16 .
Tanto acuerdo marco y proyectos concretos entre AMARC y la Facultad de
Ingeniería de la Universidad de la República, como entre la URSEC y la
Facultad, e incluso entre técnicos de AMARC y URSEC, permitirían
implementar rápidamente ámbitos de trabajo para avanzar en esos
aspectos. c)
Propuestas La
primera sugerencia recogida en la investigación es que el nuevo gobierno
no debería hacer lo mismo que los anteriores. Es decir, a pesar de tener
la posibilidad de utilizar la misma discrecionalidad en un sentido inverso
la recomendación es no hacerlo. Es
necesario pensar nuevas reglas, en el marco de las consultas planteadas
para la reforma de la legislación en radiodifusión y buscando mecanismos
claros, transparentes y justos en la adjudicación de frecuencias, que
aseguren una igualdad de oportunidades en el acceso, tal como se expresa
en la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la OEA17 . Se
debería ajustar la legislación de forma que garantice la diversidad de
voces en el espectro, de forma de dar cumplimiento a la recomendación
pronunciada por los tres Relatores de Libertad de Expresión de la OEA, la
ONU y la OSCE: “La promoción de la diversidad debe ser el objetivo
primordial de la reglamentación de la radiodifusión; la diversidad
implica igualdad de género en la radiodifusión e igualdad de
oportunidades para el acceso de todos los segmentos de la sociedad a las
ondas de radiodifusión” 18 . La
Unidad Temática de Medios de Comunicación del EP-FA ha propuesto, entre
otras medidas vinculadas al desarrollo de un sector comunitario y el
fortalecimiento del sector público-estatal, desarrollar políticas hacia
el sector privado donde:
Quiénes
otorgan las frecuencias y mediante qué procedimientos y requisitos, así
como la transparencia, participación ciudadana y control público de las
mismas, deberá ser revisada para intentar cambiar el actual estado de
situación. Deberían establecerse plazos de revocación de los permisos de radio y TV abierta, y algunas disposiciones deberían ser modificadas para impedir estos manejos. Las autorizaciones y renovaciones posteriores deben realizarse con realización de audiencias públicas y estar sujetas a criterios de evaluación previamente establecidos y que incluyan un compromiso de proyecto comunicacional a desarrollar. Esta propuesta debe ser presentada voluntariamente por el ofertante y considerada como criterio de valoración para ambos casos. A modo de resumen: Plazos Actual:
No existen. La concesión es provisoria y revocable Propuesta:
Establecer plazos de “ X” años para las concesiones de radio y TV.
Hay que estudiar la situación de los permisos existentes. Renovación Actual:
Los permisos en los hechos son eternos. No es necesario. Propuesta:
No habilitar la renovación automática. Estaría sujeta a audiencias públicas
y evaluación de los compromisos asumidos (proyecto presentado,
cumplimiento normativa, etc) cuando se presentó a concurso. Transferencias Actual:
Se permiten cesiones, arrendamientos y venta, incluso herencia del medio,
siempre que haya autorización del Ejecutivo (Dec. 734/78) Propuesta: No habilitar la venta, arrendamiento o cesión de derechos. Como criterio general, cuando el operador no quiera seguir o no esté en condiciones de continuar el proyecto por el cual le otorgaron la frecuencia, las frecuencias quedan vacantes y se vuelven a concursar. Excepciones podrían establecerse a texto expreso por ejemplo si el medio queda en manos de los trabajadores o el nuevo titular se compromete a invertir y mantener el proyecto original y las fuentes de trabajo. En
el mismo sentido se expresa el Consejo Directivo de los y las trabajadoras
de la Asociación de la Prensa Uruguaya (APU)20 .
Entre otros puntos proponen:
Respecto
a las dificultades técnicas que pudieran haber, como ya expresamos no
existe ninguna limitación en todo el Interior del país. En el caso de
Montevideo y su Area Metropolitana, una modernización de la normativa técnica
actual podría habilitar nuevos canales en radio (FM) e incluso en TV
abierta (canal 8), sin tocar la actual adjudicación de frecuencias. Las
opciones de TV en UHF (donde trasmite TVC, por ejemplo) también pueden
ser espacio de apertura a propuestas de entidades no comerciales. Otra
forma, sin afectar los derechos adquiridos, es no seguir autorizando
transferencias de frecuencias y con ello estimular la devolución de las
que estén sin uso, de forma que sean devueltas para su mejor uso. Un
camino explorado en otros países es la reserva de espectro (porcentaje de
las frecuencias de una localidad o sector de la banda), tanto en las
frecuencias analógicas actuales como en las digitales. Para
APU “sería deseable estudiar legislación comparada e incorporar
experiencias donde se aplican cuotas de reserva en el espectro de las
frecuencias de mayor alcance. Por ejemplo, en países desarrollados en mérito
a que las frecuencias pertenecen a todos los ciudadanos, no se otorgan
discrecionalmente todos los permisos a proyectos comerciales o a
adjudicatarios que ni siquiera saben que van a hacer con la misma. Un
espacio del espectro se reserva a organizaciones sociales, gremiales,
religiosas, etcétera; otro espacio es destinado a radios universitarias,
otro al estado y finalmente se determina el espacio destinado a la libre
competencia comercial”21 . En
principio y debido al desbalance notorio entre los distintos sectores de
la radiodifusión, se deberían reservar todas las frecuencias que quedan
sin otorgar en Montevideo y Area Metropolitana y los nuevos canales que se
liberen por cambios futuros en la normativa técnica. d)
Recursos
............................................................ 1
Entre ellos SUTEL y la Asociación de la Prensa Uruguaya (APU): “En
Uruguay, como en otros países, frecuentemente se señala que los obstáculos
a la libertad de información y de expresión provienen principalmente de
prácticas de censura, ataques personales a los periodistas, existencia de
leyes restrictivas, y una justicia que pondera un malentendido derecho al
honor de los funcionarios, o de vida privada, por encima del derecho a la
información y a la libertad de expresión y de prensa. Si bien estos son
problemas serios y frecuentes, en una sociedad democrática existe todo
otro capitulo relacionado con el derecho a la información y la libertad
de prensa que guarda relación con el acceso a los medios de comunicación.
Nos referimos a la forma en que una sociedad distribuye u otorga los
escasos medios para desarrollar comunicaciones (frecuencias de radio,
televisión, etc.), a las garantías legales y jurisdiccionales para
asegurar la libre competencia, allí donde grupos privados pueden
concentrar monopolios u oligopolios, a la posesión de medios, o de las
redes de distribución de los medios masivos de comunicación, así como
también al derecho de los ciudadanos a acceder a los medios de comunicación
que le permitan informarse”. Consejo Directivo de APU, 5 de
setiembre de 2003 |
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