2.3 Delito de desacato

 a) Descripción

 El delito de desacato está previsto en nuestro Código Penal1. Según esta norma, se comete desacato menoscabando la autoridad de los funcionarios (en relación con la expresión) “por medio de ofensas reales, escritas o verbales, ejecutadas en presencia del funcionario o en el lugar en que éste ejerciere sus funciones, o fuera del lugar y de la presencia del mismo, pero en estos dos últimos casos, con motivo o a causa de la función”. El delito se castiga con tres a dieciocho meses de prisión.

 

Las leyes de desacato son una clase de legislación que penaliza la expresión que ofende, insulta o amenaza a un funcionario público en el desempeño de sus funciones oficiales. Estas leyes tienen una larga historia, habiéndose promulgado en tiempos de los romanos para defender el honor del emperador. Hoy en día, las leyes de desacato que subsisten en muchos Estados miembros se justifican so pretexto de la necesidad de proteger el adecuado funcionamiento de la administración pública.

A este respecto, se dice que las leyes de desacato cumplen una doble función. En primer lugar, al proteger a los funcionarios públicos contra la expresión ofensiva y/o crítica, éstos quedan en libertad de desempeñar sus funciones y, por tanto, se permite que el gobierno funcione armónicamente. Segundo, las leyes de desacato protegen el orden público porque la crítica de los funcionarios públicos puede tener un efecto desestabilizador para el gobierno nacional dado que —según se argumenta— ella se refleja no sólo en el individuo objeto de la crítica, sino en el cargo que ocupa y en la administración a la que presta servicios2.

 El problema, al igual que en el caso de los delitos de difamación e injurias, está en la contradicción que pudiera tener este derecho con la libertad de expresión e información, entendida como un derecho fundamental para nuestras democracias. Más concretamente, la cuestión que se plantea es si la penalización de la expresión porque está dirigida especialmente a los funcionarios públicos, “cuando no existe un peligro de violencia inminente identificable”, es compatible con el derecho a la libertad de pensamiento y expresión que garantiza la Convención Americana de Derechos Humanos.

 La Suprema Corte de Justicia ha sentenciado su opinión contraria a los cuestionamientos de inconstitucionalidad de la norma, en referencia a que violaría el principio de igualdad ante la ley:

Podrá discutirse la conveniencia o incoveniencia de lege ferenda de tipificarla figura de desacato por ofensa, y la solución que se adopte dependerá del equilibrio con que el legislador armonice los eventuales conflictos entre el derecho a la libertad de expresión, el derecho al honor, el prestigio moral de la Administración Pública. Pero no puede sostenerse que la tutela penal del “interés general en el regular desenvolvimiento de la actividad del Estado” (...) sea violatoria del principio de igualdad ante la ley o incompatible con la forma republicana de gobierno.

 

Invariablemente ha sostenido la Corporación que el principio de igualdad ante la ley sólo se ve afectado se la norma prevé un tratamiento especial o discriminatorio para un caso determinado, pero no cuando se refiere a todo un grupo de personas. (...)

 

En cuanto a la forma republicana de gobierno, es claro que no resulta incompatible con la protección penal de la Administración Pública. Lo que seguramente vulneraría principios republicanos sería una norma que privilegiara especialmente el honor de una persona no por su condición de funcionario público sino por su origen familiar, de casta social, económico, etc.

 

Porque el bien jurídico protegido por el art. 173 nal. 1 C. Penal no es la persona del funcionario, sino la Función Pública misma, como institución al margen de las personas que la representen.

 En opinión de la Asociación de la Prensa Uruguaya (APU) no hay razón en una sociedad democrática para castigar con mayor severidad a quien ofenda el honor de un funcionario público:

La protección del honor de los funcionarios debe, por lo menos, seguir las reglas generales de la protección de ese derecho para los ciudadanos en general. Pero aún para el caso de una protección genérica, adherimos a la posición de que el derecho al honor de los funcionarios de gobierno debe ceder ante la libertad de expresión en los casos que se difundan informaciones de interés general3.

 Al igual que en el caso del delito de difamación e injurias, junto con la posibilidad concreta de prisión o multas a quien es sancionado, preocupa los efectos de censura indirecta que tiene esta normativa sobre el resto de la sociedad.

 Las organizaciones de defensa de libertad de expresión y los organismos del Pacto de San José de Costa Rica señalan que este delito es usado comúnmente en la región como amenaza contra la libertad de expresión: «las leyes que crean castigos penales por declaraciones difamatorias y las leyes de desacato tienen un efecto intimidante que interfiere en el derecho de la prensa a impartir información valiosa, así como el derecho y la necesidad del público a recibir esa información»4.

 La experiencia internacional muestra que estas disposiciones terminan protegiendo a los gobiernos de las críticas y pudiendo impedir por tanto, el control ciudadano para prevenir o denunciar abusos en la gestión pública. Eso dice el Relator de Libertad de Expresión cuando asegura que en numerosos países del Hemisferio “hay una intención evidente de intimidar a los periodistas demandándolos ante los tribunales. Muchos funcionarios de gobierno o jerarcas públicos invocan las leyes penales sobre la calumnia, la injuria y la difamación de la misma forma que las leyes de desacato, con la misma intención de silenciar a los periodistas cuyos artículos periodísticos critican asuntos de interés público”5.

 Lo mismo expresa la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) al afirmar que “la amenaza de responsabilidad penal por deshonrar la reputación de un funcionario público inclusive como expresión de un juicio de valor o una opinión, puede utilizarse como método para suprimir la crítica y los adversarios políticos”.

 Por supuesto que las críticas, como parte del debate político implícito en toda democracia, pueden llegar a ser ofensivas, agresivas o irritantes. Aún así, la Comisión entiende que: “las personalidades políticas y públicas deben estar más expuestas —y no menos expuestas— al escrutinio y la crítica del público. (...) Dado que estas personas están en el centro del debate público y se exponen a sabiendas al escrutinio de la ciudadanía, deben demostrar mayor tolerancia a la crítica”6 .

 La misma jurisprudencia puede encontrarse en Europa. La Corte Europea ha sostenido en una de sus sentencias que

si bien el peticionante usó, para referirse a un funcionario público, un lenguaje que podía afectar su reputación, los artículos hacían referencia a problemas de gran interés para el público y muy controvertidos. La Corte Europea decidió que las armas verbales utilizadas eran previsibles en la arena política y que el debate abierto acerca de una solución política controvertida era más importante que cualquier perjuicio a la reputación y el honor de los funcionarios públicos. Además, aunque el peticionante se hizo sólo pasible de una multa, la Corte Europea llegó a la conclusión de que inclusive estas sanciones podrían dar lugar a la autocensura y disuadir así a los ciudadanos de participar en el debate sobre problemas que afectan a la comunidad7.

 Por estas y otras razones, la CIDH concluye que las leyes de desacato no constituyen una restricción legítima de la libertad de expresión ni son necesarias para asegurar el orden público en una sociedad democrática.

 Por tanto, entiende que esta normativa “se presta al abuso, como medida para acallar ideas y opiniones impopulares, con lo cual se restringe un debate que es fundamental para el funcionamiento eficaz de las instituciones democráticas. Las leyes que penalizan la expresión de ideas que no incitan a la violencia anárquica son incompatibles con la libertad de expresión y pensamiento consagrada en el artículo 13 y con el propósito fundamental de la Convención Americana de proteger y garantizar la forma pluralista y democrática de vida”.

 b) Antecedentes

 Este posicionamiento de la CIDH, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión8, la jurisprudencia uruguaya en la materia y las recomendaciones de la Relatoría de Libertad de Expresión tienen una misma consecuencia: se debe “promover la derogación de las leyes que consagran la figura de desacato ya que restringen el debate público, elemento esencial del funcionamiento democrático y además son contrarias a la Convención Americana sobre Derechos Humanos” 9.

 Esta acción derogatoria es de obligación del Estado uruguayo como signatario de la Convención Americana de Derechos Humanos. El artículo 1.1 obliga a cada país signatario a respetar y garantizar los derechos enumerados en la Convención, en tanto que el artículo 2 exige que cada país signatario adapte su legislación para garantizar tales derechos.

 c) Propuestas

 En función de lo reseñado anteriormente, se debería estudiar e impulsar la derogación del delito de desacato previsto en el Código Penal (en su manifestación expresiva, sea verbal o escrita) para ajustarse a la normativa internacional, en el marco de una serie de iniciativas que eliminen las trabas existentes a una más efectiva libertad de expresión e información en Uruguay.

 d) Recursos

  • Informe sobre la Compatibilidad entre las leyes de desacato y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, CIDH

 

 
............................................................

NOTAS AL PIE
 

 1 «Delitos contra la autoridad pública», Art. 173, Título V
 2 Informe sobre la Compatibilidad entre las Leyes de Desacato y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Informe Anual de Derechos Humanos 2002, febrero de 1995
 3 Documento de la Comisión de Libertad de Prensa de APU
 4 Comité Mundial para la Libertad de Prensa - WPFC, abril 2004
 5 Conclusiones de la Relatoría sobre Libertad de Expresión en el Informe Anual de Derechos Humanos 2003, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA
 6 Informe sobre la Compatibilidad..., CIDH, 2002
 7 Corte E.D.H., Caso Lingens, sentencia del 8 de julio de 1986
 8 punto 11: “Los funcionarios públicos están sujetos a un mayor escrutinio por parte de la sociedad. Las leyes que penalizan la expresión ofensiva dirigida a funcionarios públicos generalmente conocidas como “leyes de desacato” atentan contra la libertad de expresión y el derecho a la información”
 9 Recomendaciones de la Relatoría sobre Libertad de Expresión en el Informe Anual de Derechos Humanos 2003, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA

NOTICIAS

ANEXOS

2.3a
Informe sobre la Compatibilidad entre las leyes de desacato y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, CIDH