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2.4 Acceso a la información pública (en poder del Estado) a)
Descripción A
nivel nacional e internacional se viene reclamando en forma creciente la
necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos (y entre ellos los
periodistas) a la información en poder del Estado como componente y también
como concreción del derecho a la información, concepto que ha ido
ampliando el sentido de “libertad de expresión”. Algunos
desarrollos cuestionan la restricción de su significado al de
“información en manos del Estado que debe ser pública” y afirman que
debería incluir el derecho a acceder a toda la información que sea
relevante y que deba ser pública por su impacto en la sociedad. Por
ejemplo la generada por las corporaciones nacionales y trasnacionales2. Existe un consenso generalizado de que no puede haber vigencia del Estado de derecho sin derecho a la información; “y éste a su vez no puede realizarse si no se garantiza el acceso a la información” 3. La
libertad de expresión y el derecho a la información son los fundamentos
de exigir que el Estado no discrimine en el acceso a esa información.
Declaraciones internacionales4
y nuestra Constitución5
reconocen esos derechos, pero es en la Convención Americana sobre
Derechos Humanos donde se expresa más claramente. Toda
persona, y no sólo los periodistas o los dueños de los medios, tiene
derecho a la libertad de expresión e información, y ésta comprende “la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole
sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma
impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”
6. Según
la Convención, la libertad de expresión comprende dos dimensiones
relacionadas, el derecho de divulgar informaciones y el derecho personal y
colectivo de buscarlas y recibirlas: «así como comprende el derecho
de cada uno a tratar de comunicar a los otros sus propios puntos de vista
implica también el derecho de todos a conocer opiniones y noticias”
de diversas fuentes. Este derecho de los ciudadanos no solo se ejerce frente a los Estados, sino también frente a otros particulares. Por ejemplo, frente a los dueños de los medios de comunicación. En razón del poder que tienen al acceder a medios de divulgación de informaciones, es tan exigible que se aseguren las condiciones de libre expresión de quienes los detentan como asegurar una pluralidad de voces e informaciones para aquellos que los reciben. En este sentido se expresa la Corte Interamericana cuando afirma que es inadmisible que “sobre la base de derecho a difundir informaciones e ideas, se constituyeran monopolios públicos o privados sobre los medios de comunicación para intentar moldear la opinión pública desde un solo punto de vista” 7. En
la exposición de motivos del proyecto de ley sobre Derecho a la Información
y Acción de Habeas Data se fundamenta que
El
acceso a la información en poder del Estado, en un país donde la cultura
del secreto y el ocultamiento está muy arraigada, muestra las enormes
limitaciones que tenemos a la hora de reconocernos como un Estado moderno,
transparente y plenamente democrático. Para
el Relator de Libertad de Expresión el derecho a buscar (y recibir)
información incluye “la obligación positiva, por parte del Estado,
de proporcionar la información que está siendo buscada libremente”
8.
Y por tanto considera que se trata también de un derecho humano protegido
por el derecho internacional, y no solo un “instrumento práctico” de
otros derechos:
b)
Antecedentes El
tema del acceso a la información pública estuvo en debate por motivos
judiciales (caso Tota Quinteros vs Ministerio de Defensa10
y caso Andrés Alsina vs Ministerio de Educación y Cultura11)
y legislativos (proyecto de Ley de Derecho a la Información y acción
de hábeas data12). El
caso de la maestra Elena Quinteros “es el primer precedente
jurisprudencial que reconoce el derecho a la información de los
ciudadanos frente al Estado. También el primer asunto en el que se
concedió la acción de amparo para tutelar este derecho fundamental” 13.
En el segundo, El
proyecto de ley citado se votó por unanimidad en la Comisión de
Constitución, Códigos, Legislación General y Administración de la Cámara
de Representantes y fue aprobado por el pleno de los diputados.
Posteriormente, no fue considerado por la Cámara de Senadores en su
periodo ordinario14. Según
figura en su exposición de motivos, “su propósito central es la
consagración explícita del derecho a la información, que si bien puede
extraerse del artículo 72 de la Constitución y de los Pactos
Internacionales incorporados por la República a su legislación, carece
de una norma explícita que lo consagre y, fundamentalmente, carece del
procedimiento adecuado que lo garantice, a pesar de algún excelente fallo
jurisprudencial de reciente data”
15. Pero
también acuerdos internacionales exigen una consideración del tema. La
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha reconocido que “el
derecho de acceder libremente a la información existente en los archivos
y documentos en poder del Estado es una de las garantías fundamentales de
la democracia constitucional por cuanto asegura a la vez la participación
de la ciudadanía en la discusión y decisión de los asuntos comunes, y
la transparencia de las actuaciones estatales”. Y ha aprobado la
Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión, donde figura:
El
Estado uruguayo, además a firmado el Plan de Acción de la Tercera Cumbre
de las Américas18,
donde se señala que los Gobiernos asegurarán que sus legislaciones
nacionales se apliquen de igual manera para todos, respetando la libertad
de expresión y el acceso a la información de todos los ciudadanos También,
pero en 2004, los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas firmaron
la Declaración de Nuevo León19:
El
Dr. Tabaré Vázquez ya ha expresado su punto de vista al respecto, y se
ha comprometido al respecto :
c)
Propuestas Hay
dos líneas de acción que se podrían adoptar. Una de ellas es por
decreto y otra legislativa. En
el primer caso, aunque parcial (solo incluiría al Poder Ejecutivo pero no
a otros organismos estatales, el Poder Judicial o el Parlamento), puede
dar señales de un cambio de política del nuevo gobierno, auto imponiéndose
una gestión acorde con estos principios, sin esperar a que haya una nueva
ley. Ya
ha sido planteada una iniciativa en este sentido por parte la Unidad Temática
de Medios de Comunicación del EP-FA21.
Para esta área de su Comisión de Programa se debería adoptar una política
de gobierno transparente, que incluya disposiciones y acciones para
permitir el acceso a la información en manos del propio gobierno:
Estas
medidas no necesitan ley previa sino voluntad política. Hay un
antecedente en Argentina que podría ser tomado en cuenta22. En el segundo caso, debería aprobarse una ley de Acceso a la Información Pública y la normativa reglamentaria que permita su ejecución, con la meta de aprobarlo en el primer año de gestión. Para
la Asociación de la Prensa Uruguaya podría retomarse el proyecto ya
presentado en la legislatura pasada pues “supone una buena base para
establecer una legislación mínima que ampare el acceso a la información
de los ciudadanos, pese a que en algunos puntos es posible mejorar las
soluciones que propone (parecen excesivos los plazos otorgados al Estado
para responder a petitorios de información de particulares, lo que dilata
la presentación de la acción de habeas data ante el Poder Judicial)”. Como
ya expresamos, la necesidad de explicitar el derecho a la información en
nuestro marco jurídico (expresado en la exposición de motivos del
proyecto de la Cámara de Diputados) queda muy limitada con el texto
propuesto23.
Debería hacerse una revisión para aprovechar la voluntad de legislar en
la materia para ampliar su alcance a todos los aspectos relacionados con
el derecho y la libertad de información. Sea
como fuera, lo imprescindible es la voluntad política para darle un
tratamiento rápido y cumplir con los compromisos asumidos por Uruguay que
ya fueron reseñados. El
derecho al acceso a la información pública no es absoluto. Existen
excepciones al mismo, en función de objetivos legítimos como los
referidos a la seguridad nacional que obligan a la reserva de publicidad
de los mismos. En caso de preverse estas excepciones, deberán ser
establecidos expresa y claramente en la ley. Las
limitaciones aceptadas en la Convención Americana para la libertad de
expresión también valen para esta consideración. Entre las
restricciones aceptadas para que un Estado no entregue una determinada
información están las que sean “necesarias” para asegurar “el
respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o la protección
de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”
24. El
Estado debe demostrar que tales restricciones son legítimas y compatibles
con los principios sobre la libertad de expresión, según tres criterios:
la información solicitada debe relacionarse con un objetivo legítimo
establecido por ley; su publicidad debe amenazar con provocar un daño
sustancial a ese objetivo; y el daño al objetivo debe ser mayor que el
interés del público de contar con la información25.
El
reconocimiento a este derecho en la legislación no se supera con lo
declarativo. Las prácticas administrativas y la voluntad de los
funcionarios de entregar la información no se cambian con modificaciones
legales genéricas. Existen características legislativas y procésales específicas que deben ser incluidas en un régimen de este tipo, entre las cuales se cuentan las siguientes: establecer el principio de máxima apertura de la información, la presunción de publicidad respecto a reuniones y documentos claves, definiciones amplias sobre el tipo de información que es accesible, plazos y costos razonables, revisión independiente de los rechazos de las solicitudes de información, sanciones por no cumplir con proporcionar la información solicitada y un procedimiento adecuado para establecer las excepciones. Aun contando con todas estas condiciones, una ley sobre el acceso a la información nunca será exitosa si no existe una decidida voluntad política de implementarla, junto con una activa participación de la sociedad civil26. d)
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